CIA-RDP75-00001R000200410002/9

"המלחמה" ה"חש"אית"

.CPYRGHT

הצביעות לכאורה הזו, והדילמה היסודית יותר כיצד להצדיק התערבות חשאית בענייניהן של אומות אחרות, עוררה

מבחינת רבים, שהופתעו מהתפקיד הברור של ארצות הברית במאמץ להפיל את משטר קסטרו, ההצעה המשתמעת כי על ממשלתנו לנקוט באופן פעיל מדיניות של התערבות פוליטית חשאית הייתה מטרידה. נראה היה לא עקבי באופן מוזר שממשלה שטענה כי היא מבססת את מדיניות החוץ שלה על עקרונות המשפט הבינלאומי, הגדרה עצמית, ויישוב סכסוכים בדרכי שלום — ושבה תקפה את יריביה על כישלונם לעשות כן — תתמוך בגלוי במדיניות כזו.

* * *

2 CPYR

2 RGHT

דאגה משמעותית. בשנת 1947, כתב הנסון בולדווין: "עבור רוב האמריקנים הרעיון של מערכת ריגול הוא מתועב, לפחות בזמני שלום... זה מריח יותר מדי מצביעות ומציב סכנות נסתרות למערכת החברתית". לאחרונה, מחברי הספר הנקרא רבות 'הממשל הבלתי נראה' הצהירו: "אזרח מושכל עשוי להגיע למסקנה שמדיניות החוץ של ארצות הברית פועלת לעתים קרובות בפומבי בכיוון אחד ובסתר דרך הממשל הבלתי נראה בכיוון ההפוך בדיוק".

המסגרת הארגונית של "ממשלה בלתי נראית" זו, כפי שקהילת המודיעין כונתה, נובעת מחוק הביטחון הלאומי משנת 1947. החוק הקים את המועצה לביטחון לאומי והסמיך אותה"להעריך ולהשוות את מטרותיה, התחייבויותיה וסיכוניה של ארצות הברית ביחס לכוחנו הצבאי בפועל והפוטנציאלי". הסוכנות המרכזית למודיעין, שהוקמה באותו חוק, הוגדרה כמנהיגת מערכת המודיעין שאורגנה ליישום המטרות והיעדים של המועצה לביטחון לאומי.

הגידול בגודלה ובתפקידה של ה-CIA תועד באריכות על ידי כותבים רבים, ביניהם סנצ'ה דה גראמונט ב'מלחמת הסתר', ה. ה. רנסום ב'מודיעין מרכזי וביטחון לאומי', טאלי ב'CIA, הסיפור מבפנים', ופ. וו. בלקסטוק ב'אסטרטגיית

עם זאת, בנוסף לאיסוף, ליקוט והערכה של מידע מודיעיני, תפקידה של ה-CIA התרחב במידה רבה מאז 1947 לכלול אחריות למבצעים פוליטיים חשאיים בחו"ל. הרחבה זו של תפקוד ה-CIA היא הבסיס לרוב הדאגה הציבורית מפעילויות חשאיות של ארה"ב. אפילו הנשיא לשעבר טרומן, שפיקח על ייסוד הסוכנות, הצהיר לאחרונה: "במשך זמן מה הייתי מוטרד מהאופן שבו ה-CIA סטתה ממשימותיה המקוריות. היא הפכה לזרוע מבצעית ולעתים אף לקובעת מדיניות של הממשלה". הגידול בגודלה ובתפקידה של ה-CIA תועד במידה רבה

* * *

.CPYRGHT

חזקה. הערכות התקציב השנתי של הסוכנות נעו בין 750,000,000$ ליותר מ-$1,000,000,000, ומספר אנשי הצוות האמריקאיים שהועסקו הוערך בכל מקום בין 9,000 ל-12,000. הטכניקות ששימשו במבצעיה כוללות תעמולה, שוחד, ריגול, חתרנות ומבצעים פרה-צבאיים. משימותיה החשאיות בוצעו ברחבי העולם, וכללו הפיכות בעיראק ובגואטמלה, תמיכה במורדים אנטי-קומוניסטים באינדונזיה ובבורמה, וכשלונות מתוקשרים היטב כמו תקרית ה-U-2 והפלישה למפרץ החזירים. במהלך התקופה שלאחר המלחמה, האחריות המודיעינית והמבצעית של הבירוקרטיה הסודית הגדולה הזו הפכו בבירור לחשובות ביותר בקביעת ויישום מדיניותנו הלאומית ואסטרטגיותינו.

למרות חשיבותה של ה-CIA ואחריותה המבצעית, נרשם היעדר יוצא דופן של ביקורת מעמיקה ואחראית על התפקיד שהיא ממלאת וכדאי שתמלא בניהול מדיניות החוץ האמריקאית. מלבד מספר יצירות אקדמיות מצומצם יחסית, הדיון הציבורי התאפיין בבלבול לא מושכל של שאלות מוסריות, טכניות ומדיניות. יתר על כן, אלה שולבו בדרך כלל בדיון עיתונאי, לעתים רחוקות עם תיעוד רב כפי שקיימת ספקולציה סנסציונית.

התלולה הנפוצה ביותר היא שפעמים רבות התערבות מוסווית אינה מוצדקת, לא חוקית ואינה עקבית עם מטרות אמריקאיות מוצהרות. עם זאת, גישה פשטנית כזו למבצעים חשאיים אינה רק חסרת תועלת, אלא גם מטעה. בדיוק כפי שארה"ב אינה יכולה להתפטר באופן חד-צדדי מהמלחמה הקרה, זה לא מציאותי לדרוש ממנה לדבוק במדיניות נוקשה של אי-התערבות. "התערבות היא לעתים קרובות הכרח", מציין ה. ברדפורד ווסטרוולדי ב'כלי המדיניות החוץ של אמריקה'. "זהירות דיסקרטית וכבוד אמיתי לגיוון מערכות פוליטיות אינם יכולים להיות מושווים למחסומים משתקים וספק עצמי מצד אמריקאים בעיצומה של המלחמה הקרה".

במאבק הנוכחי, אנו ניצבים בפני יריב שהרחיב במידה רבה את טווח הפעולות החשאיות המסורתי לכלול טכניקות מתוחכמות של קונפליקט פוליטי וחברתי בינלאומי. סוכנים קומוניסטים פועלים כמעט בכל מדינה בעולם, תוך שימוש בכל האמצעים העומדים לרשותם להפחתת היוקרה והכוח האמריקאיים ולהחלפתם בכוחותיהם. כשם שאנו מוכנים להילחם בהתפשטות הקומוניסטית באמצעים צבאיים, כלכליים ודיפלומטיים מסורתיים, עלינו להיות מוכנים גם להשתמש בטכניקות של לוחמה פוליטית חשאית.

* * *

קשה גם לראות את הרלוונטיות של "מוסר" לסוגיית השימוש במבצעים חשאיים ביישום מדיניות החוץ שלנו. אופי המאבק שבו אנו מעורבים משמעו שסטנדרטים מקובלים באופן כללי של התנהגות אתית ומוסרית אינם ישימים. "הרבה צרות," ציין מזכיר המדינה לשעבר דין אצ'סון, "נובעות מהדחף האנתרופומורפי לראות באומות פרטים ולהחיל על התנהלותנו הלאומית כללים עמומים להתנהגות אינדיבידואלית - למשל כלל הזהב - גם אם בפועל יחידים בקושי נוקטים בו".

בהערכת ערכם של מבצעים חשאיים, השאלה הרלוונטית יותר היא האם פעילות מסוימת תורמת או גורעת מהשגת מטרה או יעד לאומי. אין פירוש הדבר שיש לאמץ באופן ציני את העיקרון שהמטרה מקדשת את האמצעים במדיניות חוץ, אלא ש - במילותיו של מר אצ'סון - "רק המטרה יכולה להצדיק את האמצעים". במילים אחרות, ההחלטה להסתמך על התערבות חשאית במצב נתון צריכה להישפט אך ורק ביחס למטרה המיועדת שלה וההשלכות שיתרחשו אם היא לא תופעל.

... רדיפה של מדיניות קונסטרוקטיבית ופרוגרסיבית ברמה הגלויה תוך שמירה, ברמה החשאית, על הביטחון הלאומי והאינטרסים שלמים עד שמדיניות אידיאליסטית יותר תפיק תוצאות קונקרטיות.

אמנם אין זה חכם לדחות באופן קטגורי את השימוש בפעולות פוליטיות חשאיות, אך לא פחות חכם לאפשר לכלי כה נפיץ של מדיניות החוץ האמריקאית לברוח מבחינה ביקורתית. יש צורך ברור בהערכה אובייקטיבית של "המלחמה החשאית".

העובדה שפעילויות חשאיות נחשבות עדיפות על פני עימותי כוח ישירים מסבירה גם מדוע השימוש בהן זכה באופן מסורתי באישור שבשתיקה של מעצמות עולמיות יריבות. יתר על כן, זה גם עוזר להסביר את ההקפדה המחמירה על מנהג מבוסס אחר. פעולה עוינת חשאית שנחשפה יכולה להיות מתעלמת על ידי המדינה הנפגעת כל עוד הממשלה האחראית משתפת פעולה. חיוני, אם כן, שמדינה המנהלת משימה חשאית תכחיש כל ידיעה או השתתפות ברגע שהיא התגלתה.

* * *

.CPYRGHT

שמתנהלת על ידי ארצות הברית והבעיות שהיא מעלה. מבחינה חוקתית, ישנה בעיה של יישוב הדרישות של הביטחון הלאומי עם אלו של צורת הממשל שלנו; ברמת קבלת ההחלטות, ישנה שאלה האם התערבות חשאית מייצגת את האמצעי היעיל ביותר להשגת מטרותינו הלאומיות; ומבחינה מבצעית, ישנן בעיות הנוגעות לניהול, שליטה וביצוע יעילים של משימות חשאיות.

בזמן הנוכחי, פיקוח קונגרסיוני בעקיפין מתבצע על ידי ארבע ועדות משנה של בית הנבחרים והסנאט, אך פיקוח זה היה שטחי באופן יוצא דופן. מאז 1956 הוצעו הצעות כמעט מדי שנה להקמת ועדת מודיעין משותפת ובעלת צוות מאויש היטב. בתגובה לדאגה ציבורית עולה, נראה סביר שהקמת ועדת כזו, המבוססת על ועדת האנרגיה האטומית המשותפת, תתבצע בתוך מספר שנים.

* * *

אף שניתן להעלות טיעונים משכנעים בעד או נגד ועדה כזו, נטל הראיות נראה לטובת הגברת הפיקוח. מלבד הגנה על האינטרס הציבורי, ועדה משותפת יכולה לבצע לפחות שני תפקידים חשובים. ראשית, ועדה קבועה יכולה לספק תמיכה חיונית לקהילת המודיעין, תוך הגנה על האינטרסים שלה וקידום שלהם. אם יועבר יותר מידע בנוגע לתכנון וביצוע משימות מודיעין, הדבר יחזק את האמון המעורער מאוד בשירותי המודיעין. ועדה כזו גם יכולה לנקוט צעדים לעידוד הבנה רבה יותר של התפקיד והמטרות של מבצעים חשאיים במדיניות החוץ האמריקאית על ידי הציבור וסוכנויות ממשלתיות רלוונטיות.

שנית, הצלחתם של מבצעים חשאיים עלולה להיות מאוימת ברצינות על ידי קיומן של הנחות מוקדמות הפוגעות בשיפוט הברור והאובייקטיביות החיונית הנדרשת לתכנונם. העובדה ש"דעה קדומה היא סיכון התעסוקתי החמור ביותר שיש לנו בעבודת מודיעין" מוכרת באופן גלוי על ידי אלן דאלס. תפקיד חשוב של פיקוח קונגרסיונלי מוגבר, והתחושה של אחריות חיצונית שהוא יעורר בקהילת המודיעין, יהיה לקדם רמה גבוהה יותר של התבוננות עצמית וביקורת עצמית כדי לנטרל את הסכנה הזו.

מכיוון שהאחריות למבצעי מודיעין חשאיים תמשיך להיות בעיקר בסמכותם של מספר מצומצם של פקידים בזרוע הביצוע, חיוני שיהיה לפקידים אלו הבנה ברורה של כלי המדיניות שבהם הם עוסקים. ההחלטה להשתמש בהתערבות חשאית להשגת מטרת מדיניות מסוימת כרוכה בסיכונים משמעותיים בהשוואה לכלי מדיניות אחרים. יש לשקול בזהירות את הסיכויים להצלחת מבצע חשאי לעומת עלויות הכישלונות - לא מעט מהם הסכנה של חשיפה מביכה של השתתפות אמריקאית.

עם זאת, מספר מבקרים של פעילויות המודיעין של ארה"ב טענו כי האחראים לביצוען הגזימו ביכולותיה של הלוחמה הפוליטית החשאית. אחד המבקרים החריפים ביותר של קובעי מדיניות ארה"ב בהקשר זה הוא פול בלקסטוק, שגורס ב'אסטרטגיית החתרנות' כי "באווירה הצלבנית האידיאולוגית של המלחמה הקרה, כלי מדיניות זה נתפס בע eagerly וננקט בו ללא הבנה מספקת של יעילותו או מגבלותיו".

* * *

.CPYRGHT

אמצעים דיפלומטיים, כלכליים או צבאיים כדי להשיג את מטרתם. הפלישה למפרץ החזירים - מבצע חשאי בהיקף כזה שאולי לעולם לא היה צריך לנסות אותו ככזה - אולי אכן נבעה מרצון להימנע מהשלכות של התערבות צבאית גלויה. באופן דומה, התמיכה החשאית במרד האנטי-קומוניסטי באינדונזיה בשנים 1957-58 אולי בוצעה מתוך אמונה מוטעית שזו תצליח היכן שאמצעים גלויים נכשלו לכאורה.

בהקשר זה, אפשר גם לטעון כי פקידי ארה"ב לא הבינו את טבעם של הכוחות הפועלים באומות רבות מתפתחות בעולם. לעתים קרובות מדי נראה כי יש נטייה להמעיט בחשיבותם של תלונות חברתיות ופוליטיות אמיתיות בחברות מתפתחות אלו ולייחס קיום של חוסר יציבות, אלימות ודרישות לשינוי רדיקלי לחתרנות ותככים פוליטיים. להסיק שהתערבות חשאית לחיזוק משטר נוח מציעה פתרון בר-קיימא לבעיות הקשות והמורכבות העומדות בפני מדינות אלו היא טעות. אכן, קשיים רבים הנוכחיים שלנו בווייטנאם נראים נובעים מהפשטה יתרה כזו.

התנגדות זו אינה נועדה לרמוז שהתערבות חשאית לשימור

* * *

28 CPYRGHT

סמכות ביצועית, נראה כי הסוכנות פעלה לעתים בריק מדיניות. אנו נזכרים בהחלטה להמשיך בטיסות ה-U-2 מיד לפני ועידת הפסגה המתוכננת בשנת 1960, בהבטחות שלא מומשו שניתנו לפליטים קובנים שהתכוננו למפרץ החזירים, ובחשיפה האחרונה כי הנשיא קנדי הורה לשלוח כמות גדולה של סוכר קובני, המיועד לברית המועצות, להיות מוחלף לאחר שהושמד על ידי סוכני ה-CIA. במקרים כאלה, הפתרון אינו ברפורמה דרסטית - כפי שחלק מהמבקרים הליברלים מציעים - אלא במנהיגות חזקה, מדיניות ברורה המוצהרת באופן סמכותי, וצוות מוכשר.

השימוש המתמשך בפעולות פוליטיות חשאיות על ידי ארצות הברית ללא ספק יעלה שאלות מטרידות של מצפון. עם זאת, בעוד שמכשירים דיפלומטיים גלויים עדיפים כנראה, זה לא מציאותי לצפות מממשלתנו להימנע משימוש בהתערבות חשאית כאשר אין חלופה, פשוט על בסיס שהיא "בלתי מוסרית". הבעיה היסודית יותר היא כיצד להבטיח שמבצעים חשאיים יבוצעו ביעילות, במציאות, ובאופן התואם ככל האפשר את צורת הממשל שלנו. הניסיון האמריקאי עם פעולות כאלה בתקופה שלאחר המלחמה, עם זאת, מרמז כי סטנדרטים אלה לא תמיד התמלאו.

אין זה בהכרח נובע מפרשנות כזו שיש לערוך רפורמות ארגוניות דרסטיות במנגנון המודיעין שלנו או כי יש לשנות באופן קיצוני את הליכי הבקרה והפיקוח הקיימים. עם זאת, זה קורא לאלמנט בסיסי של שינוי - שיש להבין טוב יותר את אופיין וביצוען של פעולות פוליטיות חשאיות.

מצד הפקידים האחראים, הדבר פירושו הערכה עמוקה יותר של העקרונות המנחים את השימוש בפעולות כאלה, הכרה במגבלותיהן ויכולותיהן, והערכה מציאותית יותר של התרומה שהן יכולות לתרום למטרותינו הלאומיות. עבור הציבור, חייבת להיות הכרה מוגברת של הסיבות לביצוע מבצעים חשאיים, אמון גדל ביכולתם של שירותי המודיעין, ומודעות מדוע הם חייבים להישמר בסוד.

הנשיא קנדי אמר פעם לקהילת המודיעין: "הצלחותיכם אינן מוכרות; כישלונותיכם מפורסמים". הערכה עמוקה יותר של התפקיד שמבצעים חשאיים ממלאים במדיניות החוץ של ארה"ב תשרת למניעת ביקורת לא מושכלת ורגשית בלבד במקרה של כישלון או טעות. חשוב מכך, היא תעודד תמיכה ציבורית שבשתיקה - אך חיונית - למבצעים חיוניים אלה.

// SOURCE: https://www.cia.gov/readingroom/docs/CIA-RDP75-00001R000200410002-9.pdf